par Jacques Szmaragd
Le roman du XIXe siècle a rendu familière la figure du petit rentier, mais les évolutions survenues depuis 1914 ont fait oublier l’importance économique et sociale de cette large catégorie de Français, qui, en constituant, au sens le plus vrai du terme, une société de capitalisme populaire, ont contribué à la stabilité et à la prospérité étonnante dont notre pays a joui pendant un siècle. Il convient de se pencher sur les causes qui ont contribué à la naissance et à l’essor de cette institution originale dont il est également utile de relever les particularités, qui contribuent à la différencier des systèmes de retraites contemporains.
Les conditions économiques et démographiques qui prévalaient avant la seconde guerre mondiale (statistiquement, peu d’ouvriers atteignaient l’âge de la retraite) ont eu pour effet de pousser les classes moyennes à se constituer volontairement une épargne leur permettant de vivre de leurs revenus pendant une partie de leur vie.
Au contraire, les systèmes de retraite en vigueur se fondent sur le postulat de l’interventionnisme d’État. Dans le but de créer un régime de retraite s’appliquant à l’ensemble de la population, la puissance publique a mis en place un système intermédiaire, dans lequel les individus détiennent sur la collectivité des créances dont la nature, et même la solidité, sont sujettes à caution. Les « droits acquis » par les cotisants à des régimes de retraite par répartition sont en fait soumis à de nombreuses contraintes et peuvent à peine être considérés comme un élément de patrimoine. En premier lieu, le régime juridique des droits à retraite ne permet pas de les assimiler à des créances. Ils ne sont en effet ni matérialisés, ni transmissibles, ce qui a pour effet d’en interdire pratiquement tout usage dans les opérations financières de diverses natures. Ils peuvent, tout au plus, être considérés comme une espérance de revenu futur, ce qui leur confère le rôle de garantie à l’occasion d’un contrat de prêt, mais il ne saurait être question, par exemple, de les céder ou de les nantir au profit de tiers. Il en va, bien évidemment, tout à fait autrement en ce qui concerne tant les valeurs mobilières que les contrats de rente en cours de constitution, qui peuvent être – selon des règles stipulées – rachetés ou transférés et sur la base desquels des prêts sont accordés.
Les pouvoirs publics ont tiré la conclusion logique de cette nature juridique particulière en évitant toute inscription des droits à la retraite comme dettes, tant de l’État, au titre des régimes dont il assume la charge, que des organismes sociaux (Caisse d’assurance vieillesse et régimes de retraite complémentaires). Aucune évaluation de cet endettement latent n’a été effectuée, en raison sans doute du caractère provocateur des chiffres qui apparaîtraient, sans oublier qu’il est difficile d’imaginer quels actifs pourraient figurer en contrepartie. Par ailleurs, ces droits acquis au sein des régimes fonctionnant en répartition n’ont pas été retenus dans l’assiette patrimoniale du défunt impôt sur les grandes fortunes, alors que les provisions mathématiques des contrats d’assurance vie y figuraient bien.
En second lieu, la valeur des droits de retraite est fixée de manière unilatérale par l’État, soit à travers la loi, pour les régimes directement administrés par lui, soit au moyen de la détermination actuelle de la valeur des points de retraite. L’absence évidente de concurrence a ainsi pour résultat de soumettre les adhérents (cotisants et retraités) à une forme particulièrement autoritaire d’épargne forcée, puisque tant les versements effectués que le « rendement » des sommes placées ne peuvent faire l’objet d’aucune négociation. Par ailleurs, les conditions financières de cette épargne forcée sont essentiellement déterminées à partir de considérations non économiques : évolution démographique des régimes, mais aussi impact des négociations sociales ou choix politiques délibérés.
La baisse probable de rendement des régimes de répartition au début du siècle prochain aurait pour effet, dans un système libre, de provoquer rapidement la mort du régime, puisque personne n’accepterait de cotiser volontairement pour obtenir, dans le futur, un revenu décroissant. La gestion administrative ou quasi administrative a ainsi pour effet d’assurer la survie d’un système qui risque de fabriquer les pauvres de demain. Sans condamner a priori une telle attitude, il convient de regretter l’existence de tabous qui interdisent une réflexion sur d’autres solutions, dont il sera question plus loin.
*
* *
Il va de soi que la mise en place du système actuel, qui a eu lieu, pour l’essentiel, au lendemain de la seconde guerre mondiale, répondait à plusieurs motivations, dont certaines étaient des plus honorables. Au premier rang de celles-ci, figurait le désir de servir immédiatement des retraites à des personnes n’ayant jamais cotisé. Seul le système de répartition permettait d’octroyer une telle largesse renvoyant, ce qui est fort confortable pour un pouvoir politique normalement constitué, le financement à un avenir non caractérisé.
En fait, grâce à la conjonction d’une activité économique très soutenue et d’une démographie beaucoup plus favorable que prévue, la facture à payer a été repoussée dans le temps jusqu’aux années 1980. Entre temps, il a même été possible de satisfaire la démagogie naturelle des gouvernants en assurant aux retraites une croissance supérieure à ce qu’aurait permis une analyse rigoureuse de l’équilibre à long terme. Depuis quelques années, dans une conjoncture plus difficile, s’est produite une prise de conscience progressive de la véritable « bombe à retardement » que les gestionnaires des régimes de 1950 à 1975 ont préparée pour leurs successeurs. Mais, sans nier les erreurs passées, l’ensemble des parties intéressées (partenaires sociaux, hommes politiques, « sages »…) exprime unanimement l’avis que le système doit être préservé et insiste sur le fait que, quelque inquiétantes que soient ces perspectives, il est matériellement et politiquement impossible d’en sortir. On exclut évidemment l’hypothèse sacrilège selon laquelle une génération en viendrait un jour à ne plus vouloir honorer une obligation contractée en son nom, des décennies auparavant.
Les autres motivations plus ou moins conscientes des législateurs sociaux de l’après-guerre étaient de réaliser, en faisant disparaître les rentiers, un des objectifs du programme keynésien. « L’évolution du capitalisme » devait faire disparaître une catégorie d’individus qui, en pouvant librement choisir entre les divers emplois de leur épargne, étaient à même de priver de moyens financiers l’investisseur privilégié qu’est l’État. Les effets pervers – mais sont-ils pervers dans l’optique des économistes keynésiens ? Les sociaux-démocrates sont en faveur d’un cartel de l’épargne – sont largement apparus depuis 1945. Le système de retraites est, à quelques modalités marginales près, fondé sur le principe de non-transmissibilité aux héritiers, exception faite des réversions partielles consenties en faveur du conjoint survivant. En utilisant pour les versements de cotisations une grande partie de l’épargne potentielle dont disposeraient autrement les particuliers, le système supprime le second objectif du rentier traditionnel, qui était le désir de léguer à ses enfants un patrimoine.
*
* *
Il convient, en formulant des propositions pour réformer le système actuel, de dépasser la polémique de nature presque théologique qui s’est engagée entre la capitalisation et la répartition. Le choix même de ces deux mots n’est pas neutre et il est de nature à induire, selon la sensibilité de chacun, des réactions presque affectives. En fait, et par le biais de divers mécanismes techniques sur lesquels il est inutile de s’étendre, telles que les participations obligatoires aux bénéfices, même les régimes de capitalisation les plus purs font partiellement appel à des éléments de répartition, dans le but tout à fait louable de réduire l’aléa financier et notamment l’inflation, qui sévit de manière irrégulière dans le temps. Inversement, les actuels régimes en répartition disposent de réserves financières encore considérables et utilisent donc, en partie, la technique de la capitalisation pour faire face à leurs dépenses.
Cependant, et cette considération est par elle-même de nature à rendre critiquable le système actuel, la technique de répartition utilisée par le présent monopole génère beaucoup moins d’épargne que la capitalisation, puisque, pour l’essentiel, les cotisations sont utilisées pour payer immédiatement des prestations. On constate a contrario que la puissance de l’économie japonaise, et dans une moindre mesure de l’économie allemande, repose sur la formidable capacité d’investissement contenue dans les institutions privées gérant les retraites par capitalisation.
Les projets de réforme doivent donc éviter de trop se concentrer sur des questions techniques, qui se verraient érigées, par la volonté plus ou moins sectaire des experts, en points de principe. Le but est de mieux responsabiliser chaque personne active pour la gestion de son patrimoine. Il va de soi que cette reconquête de la liberté passe par une réduction des prélèvements obligatoires en matière de retraite ; lorsque ces derniers atteignent, comme c’est le cas actuellement, quelque 16 % des revenus salariaux, la possibilité d’épargne supplémentaire devient, pour les particuliers, très aléatoire.
La tendance naturelle, hors de toute intervention perverse de l’État, irait dans le sens souhaité. Dans la mesure où, à cotisations inchangées, la retraite de type actuel est appelée à représenter dans l’avenir une proportion sans cesse décroissante des revenus d’activité, les personnes actives dont l’information n’est pas scandaleusement insuffisante tendent tout naturellement à privilégier d’autres canaux de constitution de la retraite. Dans ces conditions, se forme, contre cette saine tendance naturelle, la coalition habituelle des bien-pensants, représentants de l’administration et des organisations professionnelles, pour qui, accessoirement, la gestion des organismes de retraite constitue un facteur traditionnel de pouvoir.
La difficulté de récuser les positions officielles est paradoxalement accrue par l’analyse globalement exacte que font leurs partisans des perspectives d’avenir. Le récent rapport des sages sur la protection sociale ne nie, en aucune façon, que les régimes de répartition verront dans un avenir assez proche leur rendement diminuer de manière sensible. Comme il est, pour des raisons d’opportunité politique évidentes, peu indiqué d’évoquer le relèvement des cotisations, ce rapport ne propose aucune solution pour pallier la baisse des revenus des retraités. Il se garde également d’évoquer l’hypothèse iconoclaste d’une révolte des actifs du début du prochain siècle contre un système qui leur apparaîtra comme imposé et dont le poids sera alors de moins en moins tolérable.
Face aux positions globalement immobilistes de presque toutes les parties officielles (y compris la plupart des hommes politiques), il est possible de développer un projet cohérent d’essence libérale qui prend en compte les réalités présentes. Un tel programme s’appuie sur deux types de propositions. En premier lieu, dans le but de restaurer l’état d’esprit favorable à l’éclosion d’une catégorie de nouveaux rentiers, il convient de réduire les freins qui entravent la constitution, la jouissance et la transmission de l’épargne privée. Diverses mesures peuvent y contribuer, parmi lesquelles une forte augmentation de la déductibilité fiscale des sommes affectées à l’épargne-retraite. En ce domaine, un progrès a été réalisé avec la création, en 1987, du plan d’épargne-retraite, dont les plafonds et les modalités de fonctionnement limitent cependant considérablement les possibilités de développement.
Par ailleurs, une des conditions indispensables à la réhabilitation du rôle du rentier est la possibilité pour l’épargnant de se protéger contre l’inflation, tout en pouvant bénéficier d’une sécurité pour ses placements. Au cours des soixante-dix dernières années, les emprunteurs publics, toujours à la recherche de ressources peu coûteuses, n’ont rien fait pour permettre un maintien du pouvoir d’achat de l’épargne, alors que tout était mis en œuvre pour protéger les salariés. Les dispositions restreignant les possibilités d’indexation des revenus obligataires devraient donc être supprimées, ainsi que l’essentiel de la réglementation qui a abouti à une spoliation généralisée des propriétaires immobiliers.
ll conviendra aussi de faire sauter les verrous réglementaires qui contribuent à faire peser automatiquement des charges sur la collectivité : fixation obligatoire de l’âge de départ en retraite, confusion entre aide sociale et prestations de retraite.
Le second type de réformes est plus ambitieux et devra être mis en œuvre sur une période sensiblement plus longue. Il s’agit, en effet, sans provoquer la ruine des retraités et des cotisants actuels, de permettre à l’ensemble du système de retraites, hormis l’octroi des minima de ressources financés par l’impôt, de fonctionner selon le principe de l’épargne individuelle librement réalisée et gérée par des organismes privés soumis aux lois de la concurrence, ce qui n’exclut pas que certains prennent le risque d’utiliser partiellement la technique de la répartition. Rien n’interdirait aux caisses actuelles de se placer sur ce marché en intervenants égaux et non privilégiés.
Il ne faut pas se dissimuler la difficulté que représente la liquidation des droits actuellement acquis au sein des régimes de retraite et qu’il conviendrait d’ailleurs de chiffrer le plus précisément possible, en tenant compte notamment de la baisse qu’ils auraient naturellement subie si le système en vigueur était laissé à lui-même. On ne peut guère envisager qu’une sortie progressive du système actuel, échelonnée sur une cinquantaine d’années, ce qui est la durée nécessaire pour que disparaissent toutes les personnes ayant acquis des droits importants.
Seuls les nouveaux actifs seraient tenus à l’écart du système de cotisation en vigueur, qui se verrait ainsi soumis à des difficultés de financement croissantes s’il était livré à ses propres ressources, les difficultés maximales devant survenir lorsque, tous les cotisants d’aujourd’hui ayant atteint l’âge de la retraite, aucune ressource propre ne subsistera. Sur la base des chiffres actuels, et en tenant compte de l’évolution démographique, le besoin de financement pourrait atteindre dans les années de pointe 12 à 15 % du P.N.B. vers les années 2015. Il ne pourra pas être couvert par des prélèvements fiscaux, sauf à escompter des conditions économiques particulièrement favorables, que rien aujourd’hui ne permet d’envisager. Il convient donc de prévoir, dès le commencement de la liquidation, la constitution des énormes ressources à dégager pendant environ deux décennies. Elles ne peuvent provenir que de la constitution d’un fonds, alimenté par l’épargne des nouveaux actifs non soumis aux cotisations obligatoires.
Il y aura bien ainsi maintien, pendant près de deux générations, d’un lien direct entre les cotisations des actifs et les revenus des retraités, mais cette solidarité se traduira pour les premiers par l’acquisition de créances véritables faisant partie, au même titre que toute valeur, de leur patrimoine.
La sortie du système actuel de retraites constitue une nécessité, tant pour renforcer les richesses économiques du pays que pour promouvoir une société où régneraient davantage de libertés. Il convient d’emporter l’adhésion à ce principe de tous ceux qui souhaitent une évolution libérale, afin que le dossier soit ouvert, sans que les bonnes solutions ne soient écartées a priori pour des raisons dites techniques, c’est-à-dire pour de mauvaises raisons.